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argomento:  Formazione 

Il modello dirigenziale: dal D.P.R. n. 748 del 1972 al D. lgs. 29/1993
Rivista  n. 16
autore:   Valeria Fanelli



Solo con la introduzione della disciplina sulla dirigenza statale disposta dal DPR n. 748 del 1972 secondo i principi fissati dalla Legge 18 marzo 1968, n. 249 (nel testo modificato dalla legge 28 ottobre 1970, n. 775 di delega al governo per il riordinamento dell’Amministrazione dello Stato, per il decentramento delle funzioni e per il riassetto delle carriere e delle retribuzioni dei dirigenti pubblici, si istituisce una distinta, autonoma carriera dirigenziale.

In particolare ai dirigenti,articolati in tre qualifiche: primo dirigente, dirigente superiore e dirigente generale, vengono per la prima volta attribuite competenze proprie e autonome e una specifica responsabilità in relazione ai risultati dell’azione amministrativa; ed inoltre viene determinata la competenza del Ministro ad esercitare poteri di direttiva in via preventiva e poteri di rimozione in via successiva; altresì un ruolo importante è stato riconosciuto alle procedure di accesso e infine viene previsto un nuovo stato giuridico ed economico in rapporto alle più ampie responsabilità che venivano a gravare sullo stesso.

In sostanza, si cercò di attuare per la prima volta la separazione della politica dall’amministrazione: la funzione di indirizzo era affidata al Ministro, la funzione di gestione aldirigente.

Da ciò, coerentemente, veniva prevista la responsabilità del dirigente per i risultati della gestione, responsabilità che prevedeva una valutazione e quindi un controllo dei dirigenti da parte di nuclei di valutazione appositamente istituiti.

Sempre in tale contesto normativo alcuni dirigenti erano chiamati ad attuare l'indirizzo ed i programmi stabiliti dal ministro, secondo l'ordine di priorità da questi definito ed erano muniti, per questo, di poteri verso l'esterno ad eccezione della rappresentanza processuale.

Al Ministro, tuttavia, rimane pur sempre il potere di annullare per motivi di legittimità, ovvero di revocare o riformare per ragioni di merito, gli atti dei dirigenti entro il termine di quaranta giorni (art. 3, D.P.R. n. 748/1972)(1).

I criteri direttivi emanati con la nuova disciplina apparivano in grado di definire degli spazi relativamente autonomi per i dirigenti statali, fermo restando il potere di supremazia gerarchica generale spettante ai ministri.

Le direttive riformatrici del DPR n. 748/72 non hanno mai avuto una convinta applicazione poiché o sono state disattese o se ne è avuta una applicazione piuttosto ristretta.

Il fallimento della normativa è legato al fatto che non furono applicati i previsti sistemi di controllo, non fu attuata la riforma organizzativa e soprattutto, da parte dei Ministeri, non furono realizzate le attività di indirizzo e di direzione.

La mancata attuazione della riforma della dirigenza pubblica può riassumersi, secondo alcuni commentatori, nell’espressione “scambio sicurezza-potere”, vero e proprio “pactum sceleris” stipulato tra classe politica e dirigenti: questi ultimi hanno rinunciato a difendere la propria sfera di competenze dall’ingerenza del potere politico; i politici hanno sostanzialmente garantito di non interferire nella carriera dei dirigenti e sul loro stato giuridico (carriera per anzianità, inamovibilità ecc.).

Il clima politico ed economico della fine anni ’80 ha portato, come si è detto, ad un radicale mutamento di indirizzo: abbandonato lo schema gerarchico, si è passati, con le riforme degli anni ’90, al modello dirigenziale che, secondo la formula dell’art. 2, lett. g), della Legge delega 23 ottobre 1992 n. 421, prevede “la separazione tra i compiti di direzione politica e quelli di direzione amministrativa”.

Sulla base della legge n. 421del 1992 è stato emanato il D.lgs. n. 3 febbraio 1993, n. 29, successivamente modificato dai dd.lgs n. 470 e n. 546 del medesimo anno (“Razionalizzazione dell’organizzazione delle amministrazioni pubbliche e revisione della disciplina in materia di pubblico impiego”).

Tale complesso di norme ha costituito la “prima privatizzazione del pubblico impiego” che si poneva l’obiettivo di realizzare le condizioni più adeguate per consentire un corretto utilizzo della macchina amministrativa.

Nel nuovo assetto giuridico dei rapporti tra i lavoratori dipendenti e l’amministrazione pubblica “datore di lavoro” un primo fondamentale elemento di cambiamento è rappresentato dalla disciplina privatistica del rapporto di lavoro dei pubblici dipendenti che viene dettata, fatte salve specifiche ipotesi contenute nel decreto, dalle stesse fonti normative e contrattuali proprie del lavoro privato dell’impresa (3).

Sebbene inizialmente la privatizzazione del rapporto di lavoro abbia riguardato solo la dirigenza di base, i dirigenti pubblici sono stati chiamati ad assumere il ruolo di guide della riforma, poiché è stato loro assegnato un ruolo indiscutibilmente di primo piano per ciò che concerne i compiti e le responsabilità.

In particolare, alla contrattualizzazione del rapporto di lavoro (che rimane a tempo indeterminato per coloro che accedono alla dirigenza attraverso il concorso pubblico) viene connesso sia un incarico di funzioni dirigenziali destinato a definire l’oggetto, gli obbiettivi, la durata del tipo di mansioni assegnate, sia un’autonoma responsabilità dirigenziale per il mancato conseguimento dei risultati.

Nel disposto originario del D.lgs.29/93 l’atto di nomina era configurato come di stampo chiaramente pubblicistico (4).

Tale sistema normativo poggia sul principio normativo della netta separazione tra la fase di indirizzo e controllo politico e la fase di esercizio dei compiti gestionali (5).

In merito la Corte Costituzionale ha ribadito con l’ordinanza n. 11, 30 01.2002 che “ la privatizzazione del rapporto di impiego pubblico non rappresenta di per sé un pregiudizio per l’imparzialità del dipendente pubblico, posto che per questi(dirigente o no) non vi è - come accade per i magistrati - una garanzia costituzionale di autonomia da attuarsi necessariamente con legge attraverso uno stato giuridico particolare che assicuri, ad es., stabilità ed inamovibilità” per cui rientra nella discrezionalità del legislatore disegnare l’ambito di estensione di tale privatizzazione “con il limite del rispetto dei principi di imparzialità e buon andamento della p.a. e della non irragionevolezza della disciplina differenziata”(6).

Note Bibliografiche

(1) ZOPPOLI A., Dirigenza, contratto di lavoro e organizzazione, Napoli, 2000.

(2) RAVERA E., La riforma della dirigenza pubblica, op. cit., giugno 2000.

(3) Così recita l’art. 2, comma 2, D.lgs.n. 29/93: “i rapporti di lavoro dei dipendenti delle amministrazioni pubbliche sono disciplinati dalle disposizioni del capo I, tit. II,del lib. V del Codice civile e dalle leggi sui rapporti di lavoro subordinato nell’impresa, fatte salve le diverse disposizioni contenute nel presente decreto”.

(4) VALENSISE B., La dirigenza statale alla luce delle disposizioni normative contenute nella legge 15 luglio 2002, n. 145, Torino, 2002.p.34.

(5) Con il D.lgs 29/93, infatti, si afferma una nuova diversa fase nella distribuzione delle competenze e responsabilità nel delicato rapporto tra politica e amministrazione che vede da un lato l’autorità politica fissare con i propri atti l’indirizzo politico-amministrativo, definendo programmi, piani e assegnando ai dirigenti gli obbiettivi e poi verificare e controllare la realizzazione dei risultati dell’attività gestionale, dall’altro i dirigenti adottare atti e provvedimenti amministrativi, essendo ormai titolari della gestione finanziaria, tecnica ed amministrativa, e disponendo di autonomi poteri di spesa, di organizzazione delle risorse umane, strumentali e di controllo.

(6) Anche in precedenza con le sent. 25.7.1996, n. 313 e 16.10.1997 n. 309. la Corte Costituzionale aveva ritenuto che di per sé, la nuova disciplina del rapporto della dirigenza pubblica non poteva essere considerata in contrasto con le norme ed i principi della Costituzione, in relazione alla circostanza che la fonte regolativa fosse rappresentata da uno strumento negoziale di diritto privato, piuttosto che dallo statuto pubblicistico.




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